ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 28 октября 2013 г. № 3-9/2013

Верховный Суд Республики Марий Эл в составе:
председательствующего судьи Петровой О.А.,
при секретаре В.А.,
с участием прокурора Н.Н.,
представителя Правительства Республики Марий Эл и Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл В.Д., действующего на основании доверенностей...,
представителя Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл К., действующего на основании доверенности...,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Приволжского транспортного прокурора в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующим пункта 6 Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 15 марта 2013 года № 65,

установил:

Постановлением Правительства Республики Марий Эл от 15 марта 2013 года № 65 утвержден Порядок предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году (далее - Порядок).
Первоначальный текст документа опубликован 15 марта 2013 года на официальном интернет-портале Республики Марий Эл http://www.portal.mari.ru.
Приволжский транспортный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 6 указанного Порядка, согласно которому Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл рассматривает представленные авиаперевозчиком документы, указанные в пункте 5 настоящего Порядка, согласовывает и представляет их в Министерство финансов Республики Марий Эл ежемесячно, до 20 числа месяца, следующего за отчетным.
В обоснование требований прокурор указал, что в оспариваемом пункте 6 Порядка не определены основания для отказа Министерством промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл авиаперевозчику в предоставлении субсидии, не регламентирован порядок предоставления авиаперевозчиком недостающих документов и уточнения содержащихся в документах сведений. Данное обстоятельство согласно подпункту "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, является коррупциогенным фактором. Оспариваемый пункт 6 Порядка противоречит положениям пунктов 13 - 17 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2013 года № 1.
Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл в письменном отзыве указало, что Порядок согласуется с положениями Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2013 года № 1, соответствует статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Пункт 5 Порядка определяет сроки и перечень документов для получения субсидии, а также ответственность авиаперевозчика за достоверность информации. Оспариваемый пункт 6 Порядка устанавливает лишь сроки рассмотрения, согласования и направления в Министерство финансов Республики Марий Эл документов, представляемых авиаперевозчиком для получения субсидии. Субсидия авиаперевозчикам представляет собой покрытие части уже фактически понесенных затрат, носит безвозмездный целевой характер и используется авиаперевозчиком по своему усмотрению.
В судебном заседании прокурор Н.Н. заявленные требования поддержал, суду пояснил, что оспариваемый пункт 6 Порядка не соответствует требованиям пункта 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку не предусматривает оснований для отказа в предоставлении субсидии, не определяет порядок предоставления авиаперевозчиками недостающих документов, уточнения содержащихся в документах сведений. Неполнота административных процедур является коррупциогенным фактором в соответствии с подпунктом "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96.
Представители Правительства Республики Марий Эл и Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл В.Д. и К. полагали, что оснований для удовлетворения заявления не имеется, поскольку оспариваемый пункт 6 Порядка соответствует положениям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правилам предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2013 года № 1. В случае признания оспариваемых положений недействительными Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл не сможет предоставлять Министерству финансов Республики Марий Эл необходимую информацию, в связи с чем авиаперевозчикам не будут предоставляться субсидии на покрытие понесенных затрат.
Выслушав объяснения участвующего в деле прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23 апреля 2012 года № 34-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом.
16 января 2013 года Правительством Российской Федерации принято постановление № 1 "Об утверждении правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году", пунктом 1 которого постановлено направить бюджетные ассигнования, предусмотренные по подразделу "Транспорт" раздела "Национальная экономика" классификации расходов бюджетов на государственную поддержку регионального авиасообщения, в размере 450000 тыс. рублей на предоставление в 2013 году субсидий организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе; пунктом 2 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году (далее - Правила предоставления субсидий из федерального бюджета).
Как следует из пункта 1 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета, Правила устанавливают порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям воздушного транспорта, осуществляющим внутренние региональные воздушные перевозки пассажиров в Приволжском федеральном округе с 1 апреля по 31 декабря 2013 года включительно по специальному тарифу.
Пунктом 4 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета предусмотрено, что субъектом Российской Федерации, находящимся на территории Приволжского федерального округа, до 15 февраля 2013 года в установленном порядке принимается нормативный правовой акт о предоставлении из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии авиаперевозчику за воздушные перевозки, осуществляемые с его территории.
Полномочия Правительства Республики Марий Эл установлены в Законе Республики Марий Эл от 18 сентября 2001 года № 23-З "О Правительстве Республики Марий Эл". В соответствии со статьей 14 данного Закона Правительство Республики Марий Эл осуществляет в том числе полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Нормами статьи 12 данного Закона установлено, что Правительство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Марий Эл, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Марий Эл издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства.
Пунктом 16 статьи 14 Закона Республики Марий Эл от 10 декабря 2012 года № 70-З "О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" предусмотрено предоставление в 2013 году из республиканского бюджета Республики Марий Эл субсидии организациям воздушного транспорта на компенсацию потерь в доходах в связи с обеспечением воздушных перевозок пассажиров.
Таким образом, к полномочиям Правительства Республики Марий Эл относится принятие нормативного правового акта о предоставлении из бюджета Республики Марий Эл субсидии авиаперевозчикам за воздушные перевозки пассажиров в Приволжском федеральном округе, осуществляемые с территории республики.
В целях реализации названных полномочий Правительством Республики Марий Эл 15 марта 2013 года принято постановление № 65, которым утвержден Порядок предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году (далее - Порядок).
Исходя из пункта 4 указанного Порядка Министерство промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл (далее - Министерство) заключает с авиаперевозчиком договор о предоставлении субсидий согласно объемам назначений и лимитам бюджетных обязательств республиканского бюджета Республики Марий Эл на соответствующий финансовый год.
Пунктом 5 Порядка предусмотрено, что для получения субсидии авиаперевозчик представляет ежемесячно, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, в Министерство расчет субсидии и отчет о количестве фактически перевезенных пассажиров с приложением реестра перевозочных документов, подтверждающих выполнение воздушных перевозок по специальному тарифу. Авиаперевозчик несет ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах.
Согласно оспариваемому пункту 6 Порядка Министерство рассматривает представленные авиаперевозчиком документы, указанные в пункте 5 настоящего Порядка, согласовывает и представляет их в Министерство финансов Республики Марий Эл ежемесячно, до 20 числа месяца, следующего за отчетным.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Как разъяснено в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Подпунктом 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормативные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять, в том числе, условия и порядок предоставления субсидий.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 11-П от 15 июля 1999 года, № 12-П от 17 июня 2004 года, № 13-П от 29 июня 2004 года).
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, определено, что коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (подпункт "ж" пункта 3).
Оспариваемым пунктом 6 Порядка установлен срок и порядок рассмотрения документов, предоставленных авиаперевозчиком для получения субсидии.
При этом в нем не определены основания для отказа государственным органом в предоставлении субсидии авиаперевозчикам.
Из объяснений представителей заинтересованных лиц следует, что возможность отказа в предоставлении авиаперевозчикам субсидий не исключается. В предоставлении субсидии может быть отказано в случае выявления недостоверности сведений, содержащихся в представленных документах, неполноты представленных документов, а также в случае нарушения сроков представления документов.
При таких обстоятельствах отсутствие указания на возможность отказа в предоставлении субсидии, критериев принятия решения для такого отказа, положений о порядке предоставления авиаперевозчиком недостающих документов и уточнения содержащихся в документах сведений приводит к правовой неопределенности норм, определяющих организационный механизм реализации права на получение субсидии, поскольку неясно, возможен ли отказ в предоставлении субсидии и каковы объективные критерии подобного отказа, что, в свою очередь, допускает возможность отказа в предоставлении субсидии по усмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).
Неясность правового регулирования является самостоятельным основанием для признания оспариваемого акта или его части в такой редакции недействующими (пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").
Доводы отзыва Министерства промышленности, транспорта и дорожного хозяйства Республики Марий Эл о согласованности оспариваемого пункта с положениями Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2013 года № 1, не могут быть приняты во внимание, поскольку требования к содержанию нормативных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий, установлены подпунктом 2 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, носящим императивный характер. Кроме того, в пунктах 13 - 17 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета определены порядок предоставления авиаперевозчиками недостающих документов и (или) уточнения содержащихся в них сведений, а также основания для отказа авиаперевозчику в предоставлении субсидии.
При таких обстоятельствах суд считает подлежащим удовлетворению заявление прокурора о признании недействующим со дня вступления решения в законную силу пункта 6 Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 15 марта 2013 года № 65, в той части, в которой он не определяет основания для отказа в предоставлении субсидии из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта, порядок предоставления организациями воздушного транспорта недостающих документов, уточнения содержащихся в предоставляемых для получения субсидий документах сведений.
В соответствии со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в официальных источниках опубликования органов государственной власти Республики Марий Эл.
Руководствуясь статьями 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

заявление Приволжского транспортного прокурора удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 6 Порядка предоставления субсидий из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности внутренних региональных перевозок пассажиров воздушным транспортом в Приволжском федеральном округе в 2013 году, утвержденного постановлением Правительства Республики Марий Эл от 15 марта 2013 года № 65, в той части, в которой он не определяет основания для отказа в предоставлении субсидии из республиканского бюджета Республики Марий Эл организациям воздушного транспорта, порядок предоставления организациями воздушного транспорта недостающих документов, уточнения содержащихся в предоставляемых для получения субсидий документах сведений.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи апелляционных жалобы и представления через Верховный Суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья
ПЕТРОВА О.А.


------------------------------------------------------------------